"Гражданин" Достоевского:

концепция, полемика, атрибуция, исследование

(1872–1874)

341

О ДѢЯТЕЛЬНОСТИ НАШЕГО ЗЕМСТВА.

I.

И въ обществѣ, и въ печати, въ послѣднее время, нерѣдко приходится слышать отзывы, что наши земскiя учрежденiя далеко не оправдали тѣхъ ожиданiй, которыя на нихъ возлагались, что самоуправленiе, вообще пришлось намъ какъ то не по плечу и что съ передачею въ вѣдѣнiе земства разныхъ частей губернскаго хозяйства увеличились только налоги, но ничто не измѣнилось къ лучшему: дороги, по прежнему, плохи изъ рукъ вонъ; мосты еле держатся; хлѣбные запасные магазины пусты, какъ и прежде; медиковъ и фельдшеровъ почти не видно въ уѣздахъ, и самыя школы существуютъ только на бумагѣ.

Весьма интересно разъясненiе вопроса, такъ ли это въ самомъ дѣлѣ, и въ какой именно мѣрѣ справедливы эти обвиненiя?

342

Позволяемъ себѣ думать, что всѣ упреки земству въ томъ, что оно совершенно неспособно къ серьезной дѣятельности могутъ дѣлать только люди, не желающiе вникнуть въ настоящее положенiе земства, или тѣ, кому почему нибудь не нравятся новые порядки, или же наконецъ неисправимые идеалисты, мечтавшiе, что съ передачею въ вѣдѣнiе земства благотворительной, медицинской и дорожной частей, разомъ настанутъ какiя то золотыя времена: во всемъ явится необыкновенное благоустройство, рѣки потекутъ медомъ и млекомъ; чрезъ нихъ, какъ по волшебству, перекинутся если не мраморные, то по крайней мѣрѣ чугунные мосты, и гладкiя шоссе мгновенно смѣнятъ наши плохiя грунтовыя дороги... Неудивительно, если эти розовыя мечты не осуществились. Для того, чтобы сдѣлать правильную оцѣнку дѣятельности земскихъ учрежденiй, нужно взглянуть на нихъ болѣе трезвымъ взглядомъ, безъ излишнихъ запросов и безъ преувеличенныхъ ожиданiй.

Въ настоящей статьѣ мы постараемся привести нѣсколько фактовъ, которые, надѣемся, ясно покажутъ, что большая часть упрековъ, дѣлаемыхъ земству, вполнѣ неосновательна; что оно не спитъ, но, по мѣрѣ своихъ скудныхъ средствъ и возможности, помаленьку дѣлаетъ свое дѣло. Спѣшимъ, впрочемъ, оговориться, что мы не имѣемъ ни малѣйшей претензiи представить здѣсь сколько нибудь систематическiй обзоръ распоряженiй и улучшенiй земства по разнымъ отраслямъ земскаго хозяйства, или набросать полную картину его дѣятельности съ самаго начала введенiя земскихъ учрежденiй. Задача наша несравненно скромнѣе: мы хотимъ указать только на кое–что изъ того, что или предпринято, или уже сдѣлано земствомъ; собрать нѣсколько примѣровъ его полезныхъ начинанiй и наконецъ показать, что въ томъ положенiи матерiальномъ, въ какомъ находится земство, требовать отъ него слишкомъ много было бы неосновательно… Кстати здѣсь замѣтимъ, что полнаго, систематическаго свода дѣятельности земскихъ учрежденiй, съ самаго ихъ введенiя, до сихъ поръ не существуетъ. Въ настоящее время такой трудъ едва ли даже и подъ силу одному лицу. Какъ извѣстно, слѣды работъ земства разбросаны по безчисленнымъ брошюрамъ, печатаемымъ земствами каждой губернiи и каждаго почти уѣзда въ неопредѣленные сроки, подъ именемъ отчетовъ и докладовъ управъ, земскихъ сборниковъ, постановленiй и журналовъ уѣздныхъ и губернскихъ собранiй, смѣтъ, раскладокъ и проч., проч. Тому, кто вздумалъ бы прослѣдить исторически дѣятельность земскихъ учрежденiй, пришлось бы перечитать громадную массу всѣхъ этихъ земскихъ изданiй, составляющихъ уже теперь цѣлую объемистую спецiальную библiотеку, которая, можно сказать навѣрное, нигдѣ и никѣмъ не была собрана въ одно. Даже въ Императорской публичной библiотекѣ недостаетъ многихъ постановленiй земскихъ собранiй и отчетовъ управъ. Притомъ всѣ изданiя земства печатаются обыкновенно въ самомъ ограниченномъ количествѣ экземпляровъ, большею частью по числу гласныхъ, и, съ теченiемъ времени, теряются и уничтожаются, такъ что нѣкоторыя изъ нихъ и въ настоящее время составляютъ уже рѣдкость¹⁾. Поэтому писать о недавнемъ прошломъ земства уже и теперь довольно нелегко. Полагаемъ, что было бы очень полезно, еслибы губернскiя управы взяли на себя трудъ составить сжатые, но полные своды дѣятельности земства, каждая по своей губернiи, за все время его существованiя въ данной губернiи. Для управъ такой трудъ не былъ бы слишкомъ обременительнымъ, такъ какъ всѣ необходимые для того матерiалы у нихъ подъ рукою, а между тѣмъ изданiе такихъ сводовъ значительно облегчило бы изученie земскаго дѣла.

Послѣ этого отступленiя, которое намъ казалось необходимымъ отчасти и для того, чтобы извинить отрывочность и неполноту свѣдѣнiй, представляемыхъ ниже, переходимъ къ предмету нашей статьи.

Для правильной оцѣнки дѣятельности земства необходимо обращать вниманiе не на то, что еще предстоитъ ему впереди на поприщѣ улучшенiй, потому что въ такомъ cлyчaѣ факты его дѣятельности по необходимости примутъ слишкомъ микроскопическiе размѣры, такъ какъ впереди неизмѣримая бездна работы, а на то, что уже сдѣлано, сравнительно съ недавнимъ прошлымъ. Припомнимъ себѣ прежде всего ту обстановку, среди которой начались первыя дѣйствiя нашего земства. Не надо забывать, что земству приходилось устраивать все почти снова: всѣ части переданнаго ему хозяйства были въ крайне ненормальномъ, плохомъ состоянiи, и много требовалось неусыпныхъ трудовъ и самыхъ серьозныхъ усилiй, чтобы въ конецъ расшатанное хозяйство хотя кое–какъ направить на ладъ. Взвѣшивая на безпристрастныхъ вѣсахъ немногое, что въ настоящее время сдѣлано уже земствомъ, несправедливо было бы упускать изъ виду тѣ препятствiя и тѣ часто весьма важныя затрудненiя, съ которыми ему приходилось, да и теперь еще приходится бороться чуть не на каждомъ шагу. Слѣдуетъ принять также во вниманiе недостатокъ средствъ земства, недостатокъ единства въ его дѣйствiяхъ, разрозненность его стремленiй, происходящихъ большею частью отъ того, что земство одной губернiи ничего не знаетъ о томъ, что сдѣлано земствомъ другой губернiи, отсутствiе сколько нибудь обдуманной системы въ предпринимаемыхъ имъ мѣрахъ и наконецъ полную неподготовленность его первыхъ дѣятелей. Если собразить всѣ эти облегчающiя обстоятельства, въ большей части которыхъ земство нисколько невиновато, то дѣятельность его, не смотря на множество ошибокъ, на неумѣнье взяться за дѣло и на скудность вообще блестящихъ результатовъ, явится предъ нами въ совершенно иномъ свѣтѣ. Притомъ земскiя учрежденiя существуютъ еще такъ недавно. Если принимать за окончательное введенiе земства въ губернiи открытiе губернскаго земскаго собранiя, то окажется, что самому старѣйшему по времени введѣнiя земству, именно земству Самарской губернiи, 28 прошлаго февраля этого года минуло всего только восемъ лѣтъ, такъ какъ оно считается введеннымъ въ губернiи съ 28 февраля 1865 года. Въ томъ же 1865 году введены земскiя учрежденiя еще въ восемнадцати губернiяхъ, въ такомъ послѣдовательномъ порядкѣ: въ Костромской, Пензенской и Новгородской губернiяхъ въ мартѣ; въ Херсонской въ апрѣлѣ; въ Псковской въ iюнѣ; въ Курской въ августѣ: въ Ярославской, Полтавской и Черниговской въ сентябрѣ; въ Московской и Харьковской въ октябрѣ; въ Казанской, С.–Петербургской и Нижегородской въ ноябрѣ и въ Рязанской, Воронежской, Калужской и Тамбовской въ декабрѣ. Въ 1866 году введены земскiя учрежденiя еще въ нѣсколькихъ губернiяхъ; въ 1867 году — въ Олонецкой губернiи; въ 1869 году (12 ноября) въ Бессарабской области и наконецъ въ 1870 году въ губернiяхъ Вологодской (3 марта) и въ Пермской (21 iюня). При такомъ сравнительно недавнемъ еще существованiи, странно было бы требовать отъ земскихъ учрежденiй практической опытности или административнаго навыка. Въ этотъ короткiй перiодъ времени земство едва успѣло вглядѣться въ условiя своего положенiя, вникнуть хорошенько въ свою роль, сообразить свои средства, понять свою задачу и свое значенiе въ кругу другихъ государственныхъ учрежденiй.

Для осуществленiя всѣхъ тѣхъ прекрасныхъ 

343

улучшенiй, необходимость и польза которыхъ сознается земствомъ не хуже иныхъ досужихъ критиков — его порицателей, нужны, какъ непремѣнное и необходимое условiе, деньги и деньги, притомъ много денегъ. А брать ихъ не́ откуда. Вотъ первый, неизбѣжный камень преткновенiй всѣхъ благотворныхъ реформъ и начинанiй. Обсужденiе въ земскихъ собранiяхъ податнаго вопроса съ поразительною ясностiю выставило на видъ тотъ грустный фактъ, что обложенiе земли достигло уже своего максимума и что далѣе въ этомъ направленiи нельзя ступить шагу. Законъ 21 ноября 1866 года, которымъ фабрики и торговыя заведенiя разрѣшается земству облагать только по цѣнности и доходности занимаемыхъ ими помѣщенiй, — не вводя въ оцѣнку ни находящихся въ нихъ предметовъ и издѣлiй торга или промысла, ни торговыхъ и промышленныхъ оборотовъ, и которымъ установлена особая норма земскаго сбора для свидѣтельствъ на право торговли и билетовъ на торговыя и промышленныя заведенiя, а также для патентовъ на винокуренные заводы и заведенiя для продажи питей, — создалъ для промышленности и торговли совершенно исключительное положенiе и въ значительной степени съузилъ и безъ того весьма неширокiй кругъ предметовъ земскаго обложенiя. Объ измѣненiи этого закона, нарушившаго равномѣрность въ распредѣленiи тягости земскаго сбора между предметами налога и имѣвшаго своимъ результатомъ то, что въ средѣ земскихъ собранiй явилось различiе въ степени заинтересованности въ новыхъ налогахъ представителей разныхъ кaтeropiй земства, земство хлопотало много разъ, но безуспѣшно. Къ тому же обязательная часть земскихъ смѣтъ, несмотря на безчисленныя ходатайства уѣздныхъ и губернскихъ земскихъ собранiй, съ самыхъ первыхъ дней существованiя земскихъ учрежденiй, все еще обременена нѣкоторыми непроизводительными расходами, которые ложатся на земство страшною тягостью, не принося ему ни малѣйшей пользы. Таковы, напримѣръ, расходы земства на никому ненужныя и давно пережившiя свою добрую славу мировыя по крестьянскимъ дѣламъ учрежденiя. А вѣдь учрежденiя эти, при всей своей безполезности, обходятся земству недешево. Въ № 185 «Правительственнаго Вѣстника» за 1870 годъ приведены цифры расходовъ земства на мировыя по крестьянскимъ дѣламъ учрежденiя за 1869 годъ по 22 губернiямъ, о которыхъ имѣются вѣрныя свѣдѣнiя. Въ этихъ только 22 губеренiяхъ крестьянскiя учрежденiя стоили земству въ 1869 году бездѣлицу — 1.543,064 р. 16 коп., что составляетъ среднимъ числомъ около 70.000 р. на губернiю; въ дѣйствительности же стоимость упомянутыхъ учрежденiй колеблется между 37,100 р. (Калужская губернiя) и 106,952 р. 32 коп. (губернiя Вятская). Если по этому расчету прибавить приблизительно такой же расходъ на этотъ предметъ еще по одиннадцати губернiямъ, гдѣ введены земскiя учрежденiя (въ настоящее время земскiя учрежденiя введены въ 32 губернiяхъ и въ области Бессарабской), то въ итогѣ получится сумма болѣе 2.300,000 рублей, ежегодно затрачиваемая, безъ всякой пользы, на губернскiя по крестьянскимъ дѣламъ присутствiя и на мировыхъ посредниковъ и ихъ съѣзды. Если даже, вслѣдствiе происшедшихъ въ послѣднее время сокращенiй въ составѣ крестьянскихъ учрежденiй, уменьшить приведенную цифру до 2,000.000 р., то все же останется довольно круглая сумма непроизводительнаго налога. Замѣчательно, что съ перваго, можно сказать, дня существованiя земства, оно не переставало ходатайствовать объ упраздненiи должности мировыхъ посредниковъ. Это было положительно чуть не первымъ его ходатайствомъ, почти единодушнымъ, можно сказать, заявленiемъ сознанiя общества въ безполезности отжившихъ учрежденiй. Ходатайства эти, не смотря на постоянные отказы, не прекращаются и теперь. Настоятельная потребность въ сокращенiи расхода на мировыя по крестьянскимъ дѣламъ учрежденiя сознается и чувствуется и въ настоящее время болѣе, чѣмъ когда нибудь, и еще недавно такъ краснорѣчиво выразилась въ наивной просьбѣ крестьянъ къ ревизующему сенатору: «избавьте насъ отъ мировыхъ посредниковъ». Считаемъ нелишнимъ прибавить здѣсь, что, сколько намъ извѣстно, далеко не всѣ заявленiя этого рода, безпрерывно появляющiяся въ земскихъ собранiяхъ, получаютъ надлежащiй ходъ и достигаютъ до высшаго начальства, такъ какъ, съ одной стороны, нѣкоторые изъ предсѣдателей собранiй, злоупотребляя дарованною имъ властью, не допускаютъ пренiй по этому предмету, подъ тѣмъ предлогомъ, что будто бы вопросъ объ упраздненiи крестьянскихъ учрежденiй выходить изъ круга дѣлъ, подлежащихъ вѣдѣнiю земства, а съ другой, — нѣкоторые начальники губернiй, вопреки неоднократныхъ разъясненiй правительствующаго сената, считаютъ себя въ правѣ останавливать, подъ тѣмъ же несостоятельнымъ предлогомъ, уже формулированныя ходатайства земскихъ собранiй. Въ итогѣ выходить, что до высшаго правительства доходитъ, можетъ быть, едва одна десятая часть ходатайствъ земства объ упраздненiи крестьянскихъ учрежденiй. Можетъ быть по этой именно причинѣ ходатайсва эти и оставляются безъ послѣдствiй. А сколько бы на сумму, которая тратится понапрасну на ненавистныя земству синекуры, можно было сдѣлать равныхъ необходимыхъ улучшенiй въ скудномъ земскомъ хозяйствѣ? Сколько можно было бы завести школъ и больницъ! Въ самое послѣднее время земство, видя безуспѣшность своихъ ходатайствъ объ окончательномъ упраздненiи мировыхъ посредниковъ, стало ходатайствовать о предоставленiи ему по крайней мѣрѣ права замѣщать эти должности по выбору въ земскихъ собранiяхъ, подобно тому какъ это дѣлается по отношенiю къ мировымъ судьямъ (нижегородское губернское земское собранiе), но о результатѣ этихъ ходатайствъ пока еще ничего не слышно.

Расходы земства растутъ чуть не съ каждымъ днемъ. Еще недавно палъ на него совершенно неожиданно довольно значительный расходъ на оплату земской корреспонденцiи, возбудившiй въ средѣ земства единодушныя ходатайства объ отмѣнѣ новой тягости. Правомъ безплатной корреспонденцiи, наравнѣ съ правительственными учрежденiями, земство пользовалось до 1870 года, но въ октябрѣ 1869 года объявлено было земскимъ учрежденiямъ Высочайше утвержденное 19 сентября того же года положенiе комитета министровъ, чтобы съ 1 января 1870 года вся подаваемая для отправленiя по почтѣ земская корреспонденцiя была принимаема почтовыми мѣстами неиначе, какъ съ оплатою вѣсоваго и страховаго сбора. Слѣдуетъ, впрочемъ, замѣтить, что тягость для земства этого распоряженiя вскорѣ въ значительной степени смягчена была послѣдующими разъясненiями: въ мартѣ 1870 года освобождены были отъ оплаты корреспонденцiя богоугодныхъ и благотворительныхъ заведенiй, состоящiхъ въ вѣдѣнiи земства, и суммы земскаго сбора. Потомъ, въ маѣ того же года, льгота эта распространена и на переписку земства на имя правительственныхъ мѣстъ и лицъ, за которыми признаны права казенной корреспонденцiи. Такимъ образомъ, въ концѣ концовъ, почтовымъ сборомъ оплачивается теперь только корреспонденцiя земскихъ учрежденiй между собою. Тѣмъ не менѣе это прибавило лишнюю рубрику въ земскихъ смѣтахъ, и въ нѣкоторыхъ мѣстностяхъ, въ видахъ возможно большаго сокращенiя расхода на оплату своей корреспонденцiи, земство прибѣгло къ учрежденiю своихъ отдѣльныхъ земскихъ почтъ, содержанiе которыхъ потребовало новыхъ затратъ и безъ сомнѣнiя, во многихъ мѣстахъ, гораздо дороже 

344

обходится земству, чѣмъ во сколько обошлась бы плата въ пользу почтоваго управленiя.

Однѣ издержки по самоуправленiю, то есть содержанiе земскихъ управъ и ихъ канцелярiй во всѣхъ тридцати трехъ губернiяхъ (собственно въ тридцати двухъ губернiяхъ и въ одной области), гдѣ введены земскiя учрежденiя, обходятся земству болѣе нежели въ два съ половиною миллiона (2,505,561 р. 85 к.), въ томъ числѣ собственно на жалованье членамъ управы приходится 1,367,475 руб. и на содержанiе канцелярiй управы — 1,138,086 р. 85 к.)²⁾. Среднимъ числомъ расходы по самоуправленiю обходятся земству около 76,000 р. на губернiю, именно на жалованье членамъ управы 41,438 р. 63 к. и на содержанiе канцелярiй при управахъ — 34,487 р. 48 к. Какъ ни велика на первый взглядъ цифра расходовъ земства на самоуправленiе, равняющаяся, какъ сказано выше, двумъ съ половиною миллiонамъ рублей, но не надо забывать, что сумма эта дѣлится на 33 губернскихъ и 353 уѣздныхъ управъ, т. е. всего на 386 земскихъ управъ, такъ что на долю каждой управы приходится среднимъ числомъ лишь около 6,491 р. 9 к.

Если принять въ соображенiе съ каждымъ годомъ все болѣе и болѣе повсемѣстно увеличивающуюся дороговизну жизни, то нельзя не придти къ заключенiю, что расходъ земства по самоуправленiю, съ теченiемъ времени, скорѣе долженъ увеличиться, нежели уменьшиться. Невозможно оставить безъ вниманiя тотъ фактъ, что и теперь, хотя сравнительно съ первымъ трехлѣтiемъ существовнiя земскихъ учрежденiй, число членовъ въ нѣкоторыхъ управахъ значительно уменьшено, но за то жалованье ихъ во многихъ мѣстахъ увеличено. Равнымъ образомъ, нельзя предвидѣть сокращенiя издержекъ и на содержанiе канцелярiй при управахъ, такъ какъ распространенiе круга дѣйствiй земства необходимо вызываетъ увеличивающееся дѣлопроизводство, а слѣдовательно и увеличенiе персонала лицъ, которыми оно ведется, причемъ содержанiе чиновниковъ въ канцелярiяхъ также чуть не съ каждымъ годомъ возвышается. Здѣсь кстати замѣтить, что намъ не разъ приходилось слышать сѣтованiя на огромное, будто бы, жалованье, получаемое предсѣдателями и членами земскихъ управъ, сумма котораго тяжелымъ гнетомъ, говорятъ, ложится на земскiй сборъ. Нѣкоторые нерасположенные къ земству люди не прочь при этомъ случаѣ обвинить лицъ составляющихъ управы въ слишкомъ легкомъ отношенiи къ земскому сбору, огромная доля котораго, по ихъ словамъ, тратится непроизводительно на жалованье, вмѣсто того, чтобы быть употребленною на дѣйствительныя надобности земства. Подобныя сѣтованiя намъ кажутся по меньшей мѣрѣ несправедливыми: безвозмездный трудъ, какъ общее правило, несостоятеленъ и невозможенъ. Поэтому намъ кажется нелѣпымъ находить что либо предосудительное въ томъ, что люди, посвящающiе себя далеко нелегкимъ занятiямъ въ управахъ, желаютъ, чтобы труды ихъ оплачивались по возможности удовлетворительно. Впрочемъ, самое жалованье предсѣдателей и членовъ управъ, въ большинствѣ случаевъ, за весьма немногими исключенiями, вовсе не такъ велико, какъ это нѣкоторымъ кажется. Если сумму 1.367,475 р., назначаемую земствомъ на жалованье предсѣдателямъ и членамъ управъ, распредѣлить между 386 губернскими и уѣздными управами и притомъ принять за норму составъ управы изъ трехъ членовъ, считая въ томъ числѣ и предсѣдателя, то окажется, что каждое изъ этихъ лицъ среднимъ числомъ должно получать жалованья около 1,180 р. 80 к., что положительно не представляетъ слишкомъ большаго вознагражденiя за постоянный трудъ въ управахъ. Но на самомъ дѣлѣ средняя сумма получаемаго членами управъ содержанiя должна еще значительно уменьшиться, потому что мы приняли за норму личнаго состава управъ три члена, между тѣмъ какъ въ дѣйствительности есть много управъ, гдѣ число членовъ доходитъ до четырехъ, до пяти и даже, въ немногихъ случаяхъ, до шести лицъ. Изъ губернскихъ же управъ мы не знаемъ ни одной, въ составѣ которой было бы менѣе четырехъ членовъ. Кажется, не будетъ ошибкою, если опредѣлить среднимъ числомъ цифру жалованья членамъ управъ въ 900 р., хотя она распредѣляется весьма и весьма неодинаково, такъ какъ есть члены управъ, жалованье которыхъ доходить до 3,400 и 4,000 р. (предсѣдатели нѣкоторыхъ губернскихъ управъ) и наоборотъ, есть такiе, которые довольствуются ничтожнымъ содержанiемъ въ 150–200 и 300 р.

Несравненно крупнѣе расхода на самоуправленiе издержки земства на мировыя судебныя учрежденiя. Таже самая причина, которая вызываетъ увеличенiе жалованья членамъ управъ и лицамъ служащимъ въ земскихъ канцелярiяхъ, именно повсемѣстное возвышенiе цѣнъ на всѣ предметы потребленiя, заставляетъ земство постепенно увеличивать и содержанiе мировыхъ судей. Нормальный окладъ содержанiя ихъ, опредѣленный въ 1,500 руб., почти вездѣ признается недостаточнымъ, и земство, въ похвальномъ желанiи по возможности лучше обезпечить положенie мировыхъ судей и вознаградить ихъ труды, не только возвышаетъ этотъ окладъ до дозволеннаго закономъ предѣла — 2,200 р., но въ иныхъ мѣстностяхъ ходатайствуетъ объ увеличенiи жалованья мировымъ судьямъ и свыше дозволенной нормы, по усмотрѣнiю самихъ земскихъ собранiй; въ другихъ мѣстахъ это увеличенiе совершилось уже и на самомъ дѣлѣ, причемъ законъ, разрѣшающiй земству назначать содержанiе мировымъ судьямъ не свыше 2,200 р., съ удивительною легкостiю, на глазахъ всѣхъ, обходится тѣмъ, что сумма, назначаемая судьямъ сверхъ 2,200 р., опредѣляется на наемъ квартиры для камеры, и подъ этимъ контрабанднымъ наименованiемъ входитъ въ земскiя смѣты. Намъ кажется, что въ этомъ случаѣ нельзя не признать со стороны земскихъ собранiй нѣкотораго излишняго увлеченiя. Весьма понятно, что опредѣленное закономъ жалованье мировымъ судъямъ, даже и въ высшемъ его размѣрѣ, можетъ оказаться недостаточнымъ для мировыхъ судей, поставленныхъ въ необходимость жить въ большихъ губернскихъ городахъ, но для селъ и уѣздныхъ городовъ оно болѣе чѣмъ достаточно и было бы желательно, чтобы законъ о содержанiи мировымъ судьямъ (прилож. къ 238 ст. Учрежд. Судеб. Уст.), постановленный еще такъ недавно, не оставался только мертвою буквою.

По свѣдѣнiямъ, заимствуемымъ нами изъ «Правительственнаго Вѣстника»³⁾, содержанiе судебно–мироваго института, за исключенiемъ расхода, который несутъ зa этотъ предметъ обѣ столицы и г. Одесса (около 418,600 р.), обходилось земству въ 1870 г. по 31 губернiи, гдѣ введены были въ то время судебно–мировыя учрежденiя, (въ губернiяхъ Пермской и Вологодской они вводятся лишь теперь), около четырехъ миллiоновъ рублей (3.823,400 р.), или среднимъ числомъ по 123,367 р. съ копѣйками на губернiю. Въ настоящее время сумма расходовъ земства на судебно–мировыя учрежденiя (въ 31 губернiи), въ виду заявленнаго нами стремленiя земскихъ собранiй повсемѣстно увеличивать содержанiе мировымъ судьямъ, не смотря нa сокращенiе мировыхъ участковъ въ нѣкоторыхъ уѣздахъ, должна значительно превышать сумму четырехъ миллiоновъ рублей.

Еще недавно на земство возложенъ, на основанiи 

345

Высочайше утвержденнаго 21 сентября 1870 г. временнаго положенiя о призывѣ на дѣйствительную службу отпускныхъ нижнихъ чиновъ, новый весьма значительный расходъ, именно расходъ на перевозку въ назначенные сборные пункты отпускныхъ нижнихъ чиновъ, призываемыхъ на службу. Вполнѣ понимая всю важность, въ минуту надобности, своевременнаго и быстраго дocтaвлeнiя солдатъ на сборные пункты, земство, какъ и слѣдовало ожидать, обратило на этотъ вопросъ самое серьозное вниманiе, выразившееся какъ въ опредѣленiи самыхъ способовъ доставки находящихся въ отпуску солдатъ и въ порядкѣ вознагражденiя подводчиковъ, такъ и въ назначенiи на этотъ предметъ довольно крупныхъ суммъ. Повинность эта почти вездѣ признана губернскою, и губернскiя земскiя собранiя обыкновенно ассигнуютъ на нее изъ губернскаго сбора отъ 9,000 до 25,000 руб. и больше, судя по разстоянiямъ къ сборнымъ пунктамъ и по стоимости подводъ. Приводимъ нѣсколько примѣровъ. Псковское губернское земское собранiе опредѣлило на 1870 г. на перевозку отпускныхъ нижнихъ чиновъ по одному призыву въ распоряженiе губернской управы — 9,800 р.; костромское на тотъ же годъ ассигновало 17,000 р.; саратовское губернское предоставило на этотъ предметъ губернской управѣ кредитъ, безъ ограниченiя его какою–либо цифрою; новгородское губернское собранiе въ теченiе нѣсколькихъ лѣтъ ассигновывало въ распоряженiе губернской управы на перевозку отпускныхъ нижнихъ чиновъ но 20,000 р.; а что эта сумма не должна считаться преувеличенною доказательствомъ можетъ служить постановленiе новгородскаго губернскаго собранiя 8 декабря 1871 г., которымъ, между прочимъ, опредѣлено увеличить губернской управѣ кредитъ на наемъ подводъ для отпускныхъ нижнихъ чиновъ до 25,000 р. изъ запаснаго капитала, съ возвратомъ дѣйствительнаго расхода по губернской смѣтѣ 1873 года, причемъ собранiе признало справедливымъ назначить вознагражденiе обывателямъ, выставившимъ подводы, и за простойные дни (по 80 к. на человѣка съ лошадью), чего прежде не дѣлалось. Послѣднее очередное псковское губернское земское coбpaнie на покрытiе расходовъ, на случай призыва безсрочно–отпускныхъ нижнихъ чиновъ, назначило на нынѣшнiй годъ 10,000 р. Наконецъ, вятское губернское земское собранiе послѣдней очередной сессiи, опредѣляя размѣръ платы по 4 и 5 к. за версту и по 50 к. за простойные дни, разрѣшило на этотъ предметъ гyбернской управѣ кредитъ на огромную сумму, далеко превышающую назначенiя другихъ губернскихъ собранiй, именно на 60,000 р. Тамъ гдѣ повинность доставленiя нижнихъ чиновъ не принята на губернскiй сборъ, уѣздныя собранiя назначаютъ на это отъ 1,500 до 3,000 руб.

Въ близкой связи съ только что названнымъ расходомъ стоитъ на очереди другой неизбѣжный расходъ, который хотя въ настоящее время и не лежитъ еще на прямой обязанности земства, но тѣмъ не менѣе, кажется намъ, необходимъ въ ближайшемъ будущемъ для пользы самаго земства, именно въ видахъ болѣе равномѣрнаго распредѣленiя между населенiемъ тягости воинскаго постоя. Мы говоримъ объ устройствѣ казармъ для размѣщенiя войскъ въ уѣздахъ. Уже и теперь, въ нѣкоторыхъ губернiяхъ, начинаютъ проявляться попытки къ замѣнѣ этимъ способомъ отбыванiя воинскаго постоя, безспорно одной изъ самыхъ тяжелыхъ и неравномѣрныхъ земскихъ повинностей. Такъ шуйское, Владимiрской губернiи, уѣздное земское собранiе ассигновало на устройство для войскъ казармъ, по особому плану, 65,000 р. Скопинское уѣздное, Рязанской губернiи, земское собранiе сдѣлало тоже, хотя въ несравненно болѣе скромныхъ размѣрахъ, именно оно опредѣлило устроить для 13 владимiрскаго уланскаго полка конюшни, кухни, цейхаузъ и проч., на чтó назначено было 6,257 рублей. Какъ извѣстно, правительство давно уже сознаетъ пользу, для болѣе успѣшнаго обученiя солдатъ, размѣщенiя войскъ въ казармахъ, но останавливается приведенiемъ въ исполненiе этой мѣры вѣроятно единственно лишь по неимѣнiю для этого свободныхъ суммъ. Можно надѣяться, что земство, въ видахъ облегченiя мѣстнаго населенiя, не замедлитъ оказать правительству свою посильную помощь. Слышно, что на разсмотрѣнiе правительства поступили уже ходатайства нѣкоторыхъ земскихъ собранiй о разрѣшенiи построить, по указанiямъ военнаго министерства, на земскiй счетъ, казармы для квартирующихъ въ извѣстныхъ районахъ войскъ, съ тѣм чтобы казармы эти замѣнили уже навсегда квартирную воинскую повинность, лежащую теперь на обязанности земства.

Наконецъ, нельзя не упомянуть еще объ одной статьѣ расхода, съ нѣкотораго времени все чаще и чаще появляющейся въ земскихъ смѣтахъ, именно о расходѣ на вознагражденiе присяжныхъ засѣдателей за время присутствiя ихъ въ судѣ. Многiя уѣздныя собранiя стали назначать на этотъ предметъ отъ 25 до 50 коп. въ сутки на присяжнаго засѣдателя, съ тѣмъ однакожъ различiемъ, что одни собранiя дѣлаютъ эти назначенiя лишь для засѣдателей изъ крестьянъ, другiя же безразлично для засѣдателей всѣхъ сословiй, кто будетъ въ этомъ нуждаться. Расходъ на суточныя деньги присяжнымъ засѣдателямъ, по своей незначительности, не можетъ быть особенно обременителенъ для земства, но имъ удовлетворяется одна изъ настоятельнѣйшихъ потребностей. Уѣздныя собранiя обыкновенно назначаютъ на этотъ предметъ отъ 300 до 500 р.

При скудности своихъ средствъ, при ограниченности круга предметовъ обложенiя, при существованiи въ земскихъ смѣтахъ тяжелыхъ и непроизводительныхъ расходовъ и при все болѣе и болѣе увеличивающихся издержкахъ, земство весьма много терпитъ еще отъ несвоевременнаго поступленiя своихъ сборовъ и отъ трудностей, съ коими сопряжено у насъ взысканiе недоимокъ. Нерѣдко бываютъ случаи, что, вслѣдствiе слишкомъ тугаго поступленiя сборовъ, выполненiе назначенныхъ по смѣтѣ расходовъ прекращается: мировые судьи и члены управы въ теченiе нѣсколькихъ мѣсяцевъ остаются безъ содержанiя; подрядчики земства удовлетворяются неправильно. Почти повсемѣстно недоимки земскихъ сборовъ ростутъ съ каждымъ годомъ и накопляются до весьма солидныхъ суммъ, несмотря на почти ежегодныя сложенiя недоимокъ по безнадежности, перiодически производимыя многими губернскими собранiями. При разсмотрѣнiи петербургскимъ земствомъ вопроса о замѣнѣ подушной подати поземельнымъ и подворнымъ налогами, губернскою управою собраны были весьма интересныя данныя, какъ нельзя лучше характеризующiя степень исправности поступленiя разныхъ сборовъ въ губернiи. Именно губернская управа составила таблицу, изъ которой можно было видѣть, что къ 1–му января 1871 года состояло недоимокъ земскихъ денежныхъ повинностей въ уѣздахъ: Петербургскомъ около 23 проц. годоваго оклада; въ Царскосельскомъ около 101 проц. оклада, въ Лугскомъ около 145 проц.; въ Новоладожскомъ около 80 проц., въ Гдовскомъ 92 проц., въ Ямбургскомъ 34 проц. и въ Шлиссельбургскомъ 125 проц. оклада; (о Петергофскомъ свѣдѣнiй нѣтъ); всего же по 7–ми уѣздамъ числилось недоимокъ 308,128 р., т. е. 85 проц. оклада. Эти цифры чрезвычайно краснорѣчивы. И не надо думать, чтобы Петербургская губернiя въ этомъ отношенiи составляла какое–либо исключенiе; нѣтъ, явленiе это въ большей или меньшей степени повторяется вездѣ. При этомъ очень знаменателенъ фактъ, что самыми плохими плательщиками оказываются постоянно вовсе не тѣ, кто наиболѣе 

346

обремененъ сборами, именно не сельскiя общества, а преимущественно частные землевладѣльцы и отчасти казна. (Самый исправный плательщикъ — удѣльное вѣдомствo). Особенно невыгодно отразилась на поступленiи земскихъ сборовъ отмѣна закономъ 27 февраля 1867 года ст. 90 устава о земскихъ повинностяхъ, требовавшей, чтобы, при взносѣ плательщиками сборовъ въ казначейство, земскiй сборъ зачислялся прежде всѣхъ другихъ платежей. Другая причина несвоевременнаго поступленiя земскихъ сборовъ заключается въ неисполненiи казначействами постановленiя объ отчисленiи въ земскiй сборъ 12 проц. платежей, вносимыхъ плательщиками безъ обозначенiя на чтó именно эти платежи назначаются. Но болѣе всего, безъ сомнѣнiя, затрудняетъ дѣйствiя земства неудовлетвортельность существующихъ способовъ взысканiя недоимокъ. Общiй порядокъ взысканiя недоимокъ опредѣленъ Высочайше утвержденнымъ 8 февраля 1865 года мнѣнiемъ государственнаго совѣта и инструкцiею казначействамъ и полицiи. На эту то инструкцiю постоянно и ссылаются мѣстныя полицейскiя власти въ случаѣ настоянiй со стороны уѣздныхъ управъ о скорѣйшемъ взысканiи земскихъ сборовъ. Въ короткихъ словахъ этотъ порядокъ взысканiя сборовъ состоитъ въ томъ, что если, спустя два мѣсяца послѣ узаконеннаго срока, недоимка не будетъ внесена, то полицiя дѣлаетъ распоряженiе о покрытiи недоимки изъ доходовъ имѣнiя. Если въ имѣнiи находятся временно–обязанные на оброкѣ, то на погашенiе недоимки поступаетъ вносимый ими оброкъ. Если имѣнiе на арендѣ, то полицiя обязываетъ арендатора погашать недоимку изъ арендной платы. Въ случаѣ же, если не представляется возможности употребить которую либо изъ означенныхъ мѣръ, тогда на покрытiе недоимки могутъ быть обращаемы полицiею произведенiя хозяйства, (хлѣбъ, сѣно и проч.), но неиначе какъ съ согласiя самого владѣльца и no eго указанiю⁴⁾. Затѣмъ, если всѣ эти мѣры не приведутъ къ покрытiю недоимки, въ продолженiе полутора года, лишь тогда губернское правленiе въ правѣ сдѣлать распоряженie о назначенiи имѣнiя въ продажу съ публичныхъ торговъ и о составленiи описи и оцѣнки имѣнiя. На опись и оцѣнку полагается полицiи трехмѣсячный срокъ, и тогда уже губернское правленiе дѣлаетъ распоряженiе о продажѣ имѣнiя, съ такимъ, впрочемъ, расчетомъ времени, чтобы первый торгъ былъ произведенъ по истеченiи двухъ лѣтъ со дня минованiя установленнаго для вноса сборовъ срока. Извѣстно, что опись имѣнiя иногда по нѣсколько разъ возвращается назадъ, часто подъ самыми ничтожными предлогами, для исправленiя; притомъ первые торги рѣдко когда могутъ состояться, тогда слѣдуетъ переторжка, затѣмъ перенесенiе торговъ въ одну изъ столицъ и проч.; однимъ словомъ, лицо, не желающее платить недоимку, имѣетъ полную возможность уклоняться отъ платежа ея въ теченiе вѣрныхъ трехъ–четырехъ лѣтъ. Такой порядокъ взысканiя недоимокъ, вызванный, безъ сомнѣнiя, благодѣтельною зaбoтливocтью правительства предоставить плательщикамъ всевозможныя льготы и не доводить ихъ до преждевременнаго раззоренiя, не можетъ быть признанъ особенно стѣснительнымъ для казны, такъ какъ она всегда имѣетъ въ своемъ распоряженiи множество другихъ рессурсовъ для покрытiя своихъ расходовъ, но земство, большею частiю не имѣющее въ запасѣ капиталовъ, такая система взысканiя сборовъ ставитъ часто въ совершенно безвыходное положенiе.

Неудовлетворительность существующихъ способовъ взысканiя недоимокъ была поводомъ цѣлаго длиннаго ряда ходатайствъ земства: о возстановленiи въ своей силѣ 90 статьи устава о земскихъ повинностяхъ; объ измѣненiи закона 8 февраля 1865 года въ такомъ смыслѣ, чтобы, при неуспѣшности взысканiя недоимокъ съ оброковъ и съ арендныхъ статей, взысканiе могло быть обращаемо на движимость владѣльцевъ и безъ ихъ согласiя (въ этомъ именно смыслѣ были ходатайства, между прочимъ, новгородскаго и харьковскаго губернскихъ собранiй); о томъ, чтобы, по истеченiи года отъ послѣдняго срока для вноса земскихъ сборовъ, предоставлено было земскимъ учрежденiямъ обращаться съ просьбою о взысканiи къ мировымъ судьямъ (ходатайство курскаго губернскаго земскаго собранiя), и наконецъ о томъ, чтобы недоимки земскихъ сборовъ взыскивались какъ обыкновенные долги, по исполнительнымъ листамъ, (ходатайство казанского губернскаго собранiя и многихъ уѣздныхъ земскихъ собранiй). Нѣкоторыя собранiя, и такихъ было не мало, просили о дозволенiи налагать на тѣхъ, кто не внесетъ въ извѣстный срокъ земскаго сбора. Замѣчательно, что начальники иныхъ губернiй, вслѣдствiе неправильнаго пониманiя дѣла, считали долгомъ накладывать свое veto на подобныя ходатайства. Необходимость принятiя мѣръ къ возстановленiю правильнаго вноса плательщиками земскихъ сборовъ была, между прочимъ, предметомъ обсужденiя и послѣдняго очереднаго областнаго бессарабскаго земскаго собранiя, бывшаго въ декабрѣ прошлаго года. Собранiе, по подробномъ разсмотрѣнiи этого вопроса, поручило областной управѣ: во 1–хъ, просить распоряженiя областнаго начальства, чтобы полицейскiя управленiя какъ можно скорѣе исполняли требованiя земскихъ управъ о взысканiи недоимокъ съ плательщиковъ, и во 2–хъ, въ виду крайней необходимости узаконить нѣкоторыя мѣры для понужденiя неисправныхъ плательщиковъ къ своевременной уплатѣ земскихъ налоговъ, ходатайствовать предъ правительствомъ о разрѣшенiи областному собранiю назначить пеню за неисправный вносъ земскихъ сборовъ. Къ этой же категорiи ходатайствъ, вызванныхъ неудовлетворительнымъ поступленiемъ сборовъ, принадлежать ходатайства нѣкоторыхъ собранiй о дозволенiи учредить особыхъ агентовъ земства собственно для взысканiя земскихъ сборовъ, а также ходатайства объ установленiи закона, чтобы обязанность уплачивать недоимку, при переходѣ имѣнiя въ другiя руки, была возлагаема на новаго владѣльца. Вообще своевременное поступленiе сборовъ, внесенныхъ въ земскiя смѣты, не безъ основанiя, весьма сильно озабочиваетъ земство, такъ какъ безъ этого правильное веденiе земскаго хозяйства положительно немыслимо, при томъ хлопоты и настоянiя о взысканiи земскаго сбора страшно увеличиваютъ и безъ того громадную переписку управъ, усложняющуюся еще взысканiемъ недоимокъ, накопившихся до введенiя земскихъ учрежденiй, а также взысканiй за леченiе больныхъ въ земскихъ больницахъ и богоугодныхъ заведенiяхъ.

Неудивительно послѣ этого, что заботливость земскихъ собранiй о своевременномъ поступленiи сборовъ и желанiе заручиться въ этомъ дѣлѣ coдѣйствiемъ мѣстныхъ полицейскихъ властей, вызываетъ такiя ненормальныя явленiя, какъ назначенiе собранiями, подъ тѣмъ или другимъ болѣе или менѣе благовиднымъ предлогомъ, субсидiй или прибавокъ къ казенному жалованью исправникамъ и другимъ полицейскимъ чинамъ. Намъ извѣстно нѣсколько такихъ случаевъ, не вызвавшихъ однако протестовъ стороны со губернаторовъ не смотря на всю неправильность подобной мѣры. Укажемъ, для примѣра, на кишиневское уѣздное земское собранiе, которое въ пoслѣднюю очередную свою cecсiю, вслѣдствiе просьбы кишиневскаго уѣзднаго исправника, объ ассигнованiи 800 рублей на вознагражденiе полицейскаго чиновника, занимающагося исполненiемъ порученiй по дѣламъ земства, опредѣлило: назначить на этотъ 

347

предметъ 800 рублей въ распоряженiе уѣздной управы, для выдачи, чрезъ уѣзднаго исправника, тому изъ чиновниковъ полицейскаго управленiя, который преимущественно будетъ заниматься дѣлами земства. Въ Верхотурскомъ уѣздѣ уже два года кряду вносится въ смѣту довольно крупная сумма (2,000 рублей) въ пособiе верхотурской уѣздной полицiи. Курьознѣе всего, что эта сумма на пocoбie полицiи внесена въ смѣту нынѣшняго года, какъ мы слышали, по предложенiю самого начальника губернiи.

Значитъ ужъ слишкомъ тяжело приходится земству съ нынѣшними порядками взысканiя земскихъ сборовъ, если оно, не смотря на скудность средствъ этихъ, выражаетъ желанiе содержать на свой счетъ особыхъ сборщиковъ сборовъ, лишь бы только быть обезпечену правильнымъ поступленiемъ того, что назначено по смѣтамъ. А между тѣмъ въ такомъ именно смыслѣ были заявлены ходатайства нѣкоторыхъ уѣздныхъ собранiй, въ томъ числѣ тихвинскаго уѣзднаго Новгородской губернiи, которое ходатайствовало, чтобы земству предоставлено было имѣть своихъ особыхъ сборщиковъ для земскихъ сборовъ, съ тѣми правами, какiя предоставлены становымъ и судебнымъ приставамъ.

Каковъ будетъ результатъ этого и другихъ пoдобныхъ ходатайствъ — мы не знаемъ, но что дѣйствительно требуется принять въ этомъ отношенiи какiя нибудь дѣйствительныя мѣры, — это не подлежитъ никакому сомнѣнiю, такъ какъ недоимка съ каждымъ годомъ увеличивается все больше и больше и земству нѣкоторыхъ мѣстностей угрожаетъ банкротство.

Все сказанное нами клонится къ тому, чтобы хотя нѣсколько выяснить тѣ затруднительныя обстоятельства, въ которыхъ находились и теперь находятся наши земскiя учрежденiя. Справедливо ли, послѣ этого, требовать отъ земства, на первыхъ же порахъ его дѣятельности, серьозныхъ улучшенiй по всѣмъ частямъ ввѣреннаго ему обширнаго хозяйства?.. Но что земскiя учрежденiя, и въ короткiй перiодъ своего существованiя, во многихъ губернiяхъ, успѣли уже поставить свое хозяйство на лучшую ногу, сравнительно съ прошлымъ, это въ нашихъ глазахъ фактъ неподлежащiй ни спору, ни сомнѣнiю. Всѣ тѣ, кому случилось посѣщать завѣдываемыя земствомъ больницы и богоугодныя заведенiя, единогласно утверждаютъ, что въ нихъ замѣтна огромная перемѣна къ лучшему какъ во внѣшнемъ порядкѣ заведенiй, такъ и въ отношенiи леченiя и содержанiя больныхъ. Фельдшерскiя школы вездѣ расширены; въ нѣкоторыхъ губернiяхъ медицинская часть въ уѣздахъ устроена вообще довольно удовлетворительно; персоналъ медиковъ и фельдшеровъ, по мѣрѣ возможности, увеличенъ; приняты мѣры къ болѣе успѣшному оспопрививанiю; число больницъ и прiемныхъ покоевъ увеличивается съ каждымъ годомъ; дѣло народнаго образованiя, хотя медленно, но вѣрно подвигается впередъ. Земство, повидимому, понимаетъ, что въ народномъ развитiи и образованiи заключается главная основа его будущаго значенiя и благосостоянiя, и не щадитъ на это издержекъ: учреждаются учительскiя ceминapiи, мужскiя и женскiя, прогимназiи, реальныя училища; устраиваются лѣтнiе педагогическiе курсы, съѣзды учителей; число начальныхъ школъ и учащихся растетъ примѣтно. Вездѣ мало по малу вводятся лучшiе способы преподаванiя; жалованье народнымъ учителямъ значительно возвышено. Взаимное страхованiе отъ огня введено повсемѣстно и въ иныхъ мѣстахъ идетъ превосходно; въ нѣкоторыхъ губернiяхъ собранiя обратили серьезное вниманiе на застрахованiе отъ градобитiй. Нельзя также безусловно отвергать заслугъ земства и по улучшенiю дорожной части. Уже одно то, что во многихъ губернiяхъ дорожная повинность изъ натуральной переведена въ денежную, показываетъ, что и въ этомъ отношенiи настала пора серьозныхъ улучшенiй. Для правильной оцѣнки дѣятельности земства, не надо забывать, что въ послѣднее время, передъ введенiемъ земскихъ учрежденiй, мѣстная администрацiя совершенно, какъ говорится, опустила руки: въ ожиданiи новыхъ порядковъ, и новаго хозяина, старый ровно ничего не дѣлалъ. Самые необходимые ремонты и капитальныя исправленiя откладывались изъ году въ годъ; все замазывалось и поддерживалось кое–какъ, больше только для виду. Это особенно относится къ дорожнымъ сооруженiямъ и содержанiю губернскихъ и уѣздныхъ больницъ и благотворительныхъ заведенiй. Такимъ образомъ, въ первые годы своего существованiя, земство должно было затратить много заботъ и еще больше средствъ не на то, чтобы предпринимать по дорожной и благотворительной частямъ какiя либо улучшенiя, а лишь на то, чтобы, на первое время, привести дороги и мосты, а также больницы и богоугодныя заведенiя хоть въ сколько нибудь удовлетворительное, сносное состоянiе...

Н. Б.

_______