АннотацияТекст является историко-правовым обзором, исследующим эволюцию пенсионного обеспечения государственных служащих в России с начала XVIII в. до 1860-х гг. Автор подробно анализирует ключевые законодательные акты, начиная с положений Морского устава 1720 г. при Петре I и заканчивая пенсионным уставом 1827 г., который оставался основой системой в 1873 г. Особое внимание уделяется переходу от принципа милости и единовременных пособий к формализованному праву на пенсию в зависимости от выслуги лет, а также постоянному росту расходов казны на эти цели, который к 1820-м гг. стал обременительным. Критикуя недостаточность государственных пенсий, автор отмечает попытки реформирования системы, включая нереализованные проекты графов Гурьева и Аракчеева. Автор подробно рассматривается создание эмеритальных (паевых) пенсионных касс в морском, военном и других ведомствах, основанных на принципах взаимного страхования и вычетов из жалования служащих. |
Ключевые словапенсия, пенсионное обеспечение, эмеритальная касса, пенсионный устав, страхование, государственное казначейство |
Список исторических лицp class="p5"> • Петр I;• Петр II; • Анна Иоанновна; • Елизавета Петровна; • Императрица Екатерина II (Екатерина II Великая); • Император Павел I; • Император Александр I; • Император Николай I; • Граф Гурьев (Дмитрий Александрович Гурьев) — министр финансов, автор первого проекта общего устава о пенсиях (1821 г.); • Граф Аракчеев (Алексей Андреевич Аракчеев) — государственный деятель, представивший альтернативный проект пенсионного устава; • Канкрин (Егор Францевич Канкрин) — министр финансов, внесший в 1825 г. новый проект пенсионного устава; • Граф Блудов (Граф Дмитрий Николаевич Блудов) — государственный деятель, глава II отделения Собственной Е. И. В. канцелярии, внёсший записку об основаниях для нового устава; • Тайный советник Гирс (Александр Карлович Гирс) — председатель комиссии при Министерстве финансов (1866 г.) по пересмотру пенсионного устава; • Великий Князь Николай Николаевич Старший — Сын Николая I, главнокомандующий войсками гвардии и Петербургского военного округа, инициатор пересмотра пенсионных правил для военных. • Великий Князь Генерал-Адмирал — генерал-адмирал, управляющий морским ведомством, инициатор создания первой эмеритальной кассы. |
Список географических названий• Россия; • Сестрорецкий завод — оружейный завод в поселке Сестрорецк, работники которого впервые при Анне Иоанновне были приравнены в пенсионных правах к морским служащим. |
Основные положения• Констатация глубокого кризиса действующей государственной пенсионной системы: пенсии ничтожны и не обеспечивают даже минимальных потребностей, в то время как расходы казны на них непомерно и бесконтрольно растут: «Пенсiи, производимыя на основанiи дѣйствующаго нынѣ устава, до такой степени ничтожны, что онѣ не обезпечиваютъ пенсiонеровъ даже въ самыхъ необходимыхъ потребностяхъ жизни. Между тѣмъ въ общей сложности пенсiонныя выдачи составляютъ весьма значительный... расходъ, простирающiйся до 17 милл. руб. и главное ежегодно возрастающiй...» • Исторический экскурс демонстрирует эволюцию системы от милости к праву, однако также выявляет ее хронические болезни: постоянное увеличение расходов, необходимость введения ограничительных комплектов, хаотичность и несправедливость в размерах выплат. • Критика длительного и непоследовательного процесса выработки общего пенсионного устава, который тормозился из-за бюрократических разногласий (проекты Гурьева и Аракчеева) и политических событий: «Проектъ графа Гурьева... по несогласiю на утвержденiе его графа Аракчеева не былъ утвержденъ... Разработка мнѣнiя графа Аракчеева и самое дѣло составленiя пенсiоннаго устава прiостановились...» • Утверждение, что действующий Устав 1827 года, несмотря на свою упорядочивающую роль, является фундаментально неудовлетворительным и устаревшим. • Представление эмеритальных (паевых) пенсионных касс как единственного на данный момент эффективного и перспективного решения проблемы. Автор видит в них образец для подражания и основу будущей системы: «Эмеритальныя кассы безспорно весьма благодѣтельное учрежденiе для пенсiонеровъ, такъ какъ значительно обезпечиваютъ положенiе ихъ при крайней незначительности государственныхъ пенсiй». • Критика половинчатости и медлительности правительственных реформ. |
|---|
47
ПОЛОЖЕНIЕ ПЕНСIОННАГО ДѢЛА ЗА ГРАНИЦЕЮ И У НАСЪ И ПРЕДПОЛОЖЕНIЯ ОБЕЗПЕЧЕНIЯ ПЕНСIЯМИ НА НАЧАЛАХЪ ВЗАИМНОПОЖИЗНЕННАГО СТРАХОВАНIЯ.
(Продолженiе)
Нa основанiи морскаго устава 1720 года, полагалось:
Изувѣченныхъ, но способныхъ къ службѣ, опредѣлять къ магазинамъ, въ гарнизоны или статскую службу.
Изувѣченныхъ, не способныхъ ни къ какой службѣ, помѣщать въ госпитали до смерти; въ случаѣ же нежеланiя ихъ выдавать имъ единовременно годовой окладъ жалованья и паспортъ.
Вдовамъ старше 40 лѣтъ или моложе, но больнымъ, выдавать 8–ю долю годоваго мужняго жалованья — до замужества или до смерти.
Вдовамъ моложе 40 лѣтъ, единовременно годовой окладъ жалованья.
Сыновьямъ до 10 лѣтъ а дочерямъ до 15 выдавать 12–ю долю годоваго отцовскаго жалованья.
Всѣ вышеупомянутыя вознагражденiя предоставлялись только тѣмъ, которые собственныхъ своихъ доходовъ не имѣли.
При Петрѣ II, права морскаго устава распространены и на служащихъ въ сухопутномъ войскѣ.
При Аннѣ Iоанновнѣ тѣже права морскаго устава распространены на семейства мастеровыхъ сестрорѣцкаго завода и служащихъ въ академiи навигацiонныхъ наукъ. Въ это же время повелѣно было помѣщать вдовъ для призрѣнiя въ монастыри. При Елизаветѣ Петровнѣ было издано положенiе для сухопутныхъ войскъ извѣстное подъ именемъ: «Высочайше утвержденные для коммисарiатскаго правленiя Регулы».
Пo этому положенiю право на вдовье и сиротское жалованье получили: семейства убитыхъ и умершихъ на службѣ генераловъ, штабъ и оберъ–офицеровъ, какъ русскихъ такъ и иностранцевъ, унтеръ–офицеровъ и рядовыхъ изъ дворянъ; за исключенiемъ: имѣвшихъ собственное состоянiе, генералы свыше 100 душъ, штабъ–офицеры 50 душъ, а оберъ–офицеры 25 душъ, вдовы иностранцевъ, прослужившихъ въ Россiи менѣе 5 лѣтъ и всѣхъ сиротъ иностранцевъ.
Въ царствованiе Императрицы Екатерины II при обезпеченiи служащихъ, оставляющихъ службу, и ихъ семействъ, встрѣчаются два новыя начала.
Такъ, кромѣ семействъ умершихъ или убитыхъ служащихъ, обезпеченiе распространено и на лица, которыя оставляли службу по выслугѣ извѣстнаго числа лѣтъ; и на обезпеченiе сихъ послѣднихъ назначалась извѣстная сумма, опредѣлявшая комплектъ лицъ, имѣвшихъ право на это обезпеченiе.
Начала эти проведены въ трехъ законахъ, опредѣлившихъ обезпеченiе военныхъ, гражданскихъ и морскихъ чиновъ.
На весь комплектъ лицъ военнаго званiя назначено было отпускать изъ доходовъ, присоединенныхъ къ государственнымъ имуществамъ монастырскихъ и церковныхъ имѣнiй 80.600 р. и сверхъ комплекта повелѣно было не принимать никого, а записывать кандидатомъ на очередь.
Право на пенсiи имѣли прослужившiе 35 лѣтъ, начиная съ 15 лѣтняго возраста и менѣе въ случаѣ болѣзни и ранъ. Размѣръ пенсiи опредѣлялся получаемымъ жалованьемъ. Вся сумма на обезпеченiе отставныхъ и ихъ семействъ доходила къ концу царствованiя Императрицы Екатерины II до 300 т. рублей.
Но такъ какъ пенсiи въ виду увеличивающагося числа служащихъ выдавались и внѣ правилъ по особымъ именнымъ указамъ, то и 300 т. р. оказалось недостаточно. Императоръ Павелъ I повелѣлъ увеличить сумму пенсiй для военныхъ до 360 т., для морскихъ до 75 т. и для гражданскихъ чиновъ до 120 т. р., всего до 555 т. р. въ годъ, начавъ выдачу оныхъ съ 1798 года. Въ это время право на пенсiю прiобрѣтались 25 лѣтнею службою. Размѣръ пенсiи опредѣленъ былъ высшiй въ 250 р., низшiй въ 10 руб.
Пенсiи получаемыя по особой Высочайшей милости ни въ какомъ случаѣ не прекращались и не служили помѣхою къ полученiю пенсiи по закону. Расходъ на пенсiи къ концу царствованiя Императора Павла составлялъ около 750 т. р. въ годъ.
Кровопролитныя войны въ первую половину царствованiя Императора Александра I и желанiе правительства привлечь служащихъ къ извѣстнымъ отраслямъ государственнаго управленiя имѣли слѣдствiемъ изданiе цѣлаго ряда законовъ, служившихъ къ большему обезпеченiю какъ самихъ служащихъ, такъ и ихъ семействъ.
Сроки назначенные для выслуги пенсiй и самый размѣръ ихъ были чрезвычайно различны. Такъ, напримѣръ, по нѣкоторымъ учрежденiямъ пенсiя выдавалась въ размерѣ 1/2 жалованья за 10 лѣтъ службы и даже менѣе; размѣры же ея доходили, какъ, напримѣръ, членамъ адмиралтейскихъ департаментовъ, до 3,000 рублей.
Значительное увеличенiе расходовъ на пенсiи, несообразное съ средствами государства (дошедшее въ 1820 г. до 71/2 милл. р.) и разнообразiе пенсiонныхъ положенiй, потребовали отъ правительства мѣръ къ сокращенiю подобныхъ расходовъ и къ объединенiю всѣхъ пенсiонныхъ законоположенiй въ одинъ общiй для всѣхъ служащихъ въ государствѣ пенсiонный уставъ. Почему по Высочайшему повелѣнiю и былъ образованъ особый комитетъ изъ министровъ, для составленiя общаго положенiя о выдачѣ пенсiй.
13 мая 1821 г. графъ Гурьевъ внесъ въ государственный совѣтъ проектъ устава о пенсiонахъ и единовременныхъ пособiяхъ.
Проектъ этотъ былъ основанъ на слѣдующихъ главнѣйшихъ началахъ:
Пенсiя есть вoзнaгpaждeнie, даруемое правительствомъ тѣмъ изъ служащихъ и ихъ семействамъ, которые прiобрѣли на оное право безпорочною службою въ теченiи извѣстнаго числа лѣтъ.
Размѣръ пенсiи опредѣляется числомъ лѣтъ службы и среднимъ выводомъ жалованья, получаемаго въ послѣднiе 3 года.
За службу въ 20 лѣтъ обращалось въ пенсiонъ 1/4 жалованья и за каждый годъ до 30 лѣтъ прибавлялось еще 1/10 часть второй четверти.
За службу въ 30 лѣтъ — 1/2 жалованья и за каждый годъ до 40 лѣтъ 1/10 часть второй половины, такъ что за 40–лѣтнюю службу обращалось полное жалованье въ пенсiонъ.
Вдовы получали половину той пенсiи, которую получали бы ихъ мужья.
Проектъ графа Гурьева былъ уже внесенъ въ государственный совѣтъ, но по несогласiю на утвержденiе его графа Аракчеева не былъ утвержденъ, такъ какъ послѣднiй представлялъ свой проектъ.
Проектъ графа Аракчеева опредѣлялъ размѣръ пенсiй не по средней сложности получаемаго жалованья за послѣднiе 3 года, а раздѣлялъ пенсiи всѣхъ гражданскихъ чиновниковъ на классы и
48
опредѣлялъ размѣръ пенсiй по онымъ соотвѣтственно съ жалованьемъ получаемымъ военными чинами. Разработка мнѣнiя графа Аракчеева и самое дѣло составленiя пенсiоннаго устава прiостановились, и только съ назначенiемъ министромъ финансовъ Канкрина, 28 мая 1825 года новый проектъ былъ внесенъ въ государственный совѣтъ. За послѣдовавшимъ затѣмъ отъѣздомъ Императора Александра I въ южную Россiю дѣло утвержденiя проекта опять прiостановилось, и только по восшествiи на престолъ Императора Николая I вновь исправленный проектъ былъ разсмотрѣнъ въ государственномъ совѣтѣ и удостоился Высочайшаго утвержденiя 6 декабря 1827 г.
Этотъ то пенсiонный уставъ 6 декабря 1827 г. въ главныхъ своихъ началахъ дѣйствуетъ до настоящаго времени.
Пенсiи, производимыя на основанiи дѣйствующаго нынѣ устава, до такой степени ничтожны, что онѣ не обезпечиваютъ пенсiонеровъ даже въ самыхъ необходимыхъ потребностяхъ жизни. Между тѣмъ въ общей сложности пенсiонныя выдачи составляютъ весьма значительный для государственнаго казначейства расходъ, простирающiйся до 17 милл. руб. и главное ежегодно возрастающiй въ размѣрѣ отъ 500 тыс. р. до 1 милл. р. Столь очевидная неудовлетворительность настоящей системы пенсiи побудила правительство озаботиться о преобразованiи пенсiоннаго устава на новыхъ болѣе соотвѣтствующихъ существу дѣла началахъ. Вслѣдствiе этого была въ 1866 году образована при министерствѣ финансовъ коммиссiя изъ депутатовъ отъ всѣхъ правительственныхъ вѣдомствъ подъ предсѣдательствомъ тайнаго совѣтника Гирса, разсмотрѣнiю которой подлежалъ, между прочимъ, вопросъ: «о преобразованiи нашего пенсiоннаго устава, при дѣйствiи котораго расходы государственнаго казначейства постоянно и весьма значительно изъ года въ годъ увеличиваются даже въ самыхъ необходимыхъ потребностяхъ жизни».
Еще до учрежденiя означенной коммиссiи принимались мѣры къ улучшенiю настоящаго пенсiоннаго устава.
Такъ, въ послѣднiй разъ, общiй пересмотръ устава о пенсiяхъ былъ возложенъ на 2–е отдѣленiе Собственной Его Величества канцелярiи, вслѣдствiе чего графомъ Блудовымъ внесена была въ комитетъ министровъ особая записка объ основанiяхъ для новаго пенсiоннаго устава. Пересмотръ этотъ однако–же не кончился ничѣмъ и все дѣло ограничилось только тѣмъ, что вмѣсто 3 подраздѣленiй: полная пенсiя за 35 лѣтъ, 2/3 за 30 лѣтъ и 1/3 за 20–30 лѣтъ, установлены были только два подраздѣленiя: полная пенсiя за 35 лѣтъ и половинная пенсiя за 25 лѣтъ.
Въ военномъ министерствѣ въ 1866 году также была составлена коммиссiя по вопросамъ о пенсiяхъ, основанiемъ которой послужило ходатайство Его Императорскаго Высочества Великаго Князя Николая Николаевича Старшаго о предоставленiи аудиторскимъ чиновникамъ пенсiй, по примѣру артиллерiйскихъ и инженерныхъ чиновниковъ, не по общимъ пенсiоннымъ разрядамъ, а по чинамъ. Въ виду невозможности измѣнять пенсiонныя правила для чиновниковъ одной только категорiи, коммиссiи этой поручено было пересмотрѣть эти правила по отношенiю ко всѣмъ вообще лицамъ. Но работамъ этой коммиссiи не пришлось окончиться, такъ какъ за учрежденiемъ общей коммиссiи при министерствѣ финансовъ она была закрыта и труды ея были переданы въ общую коммиссiю.
Кромѣ этихъ палiативныхъ мѣръ, имѣвшихъ цѣлью исправить недостатки настоящаго пенсiоннаго устава, правительствомъ предпринимались и болѣе радикальныя мѣры къ улучшенiю пенсiоннаго дѣла.
Такъ по мысли въ Бозѣ почившаго Императора Николая I, въ нынѣшнее царствованiе осуществлена эта мысль учрежденiемъ въ нѣкоторыхъ вѣдомствахъ эмеритальныхъ кассъ, починъ каковыхъ принадлежитъ иницiативѣ Великаго Князя Генералъ–Адмирала.
Эмеритальныя кассы безспорно весьма благодѣтельное учрежденiе для пенсiонеровъ, такъ какъ значительно обезпечиваютъ положенiе ихъ при крайней незначительности государственныхъ пенсiй. Жаль только, что благодѣтельныя учрежденiя эти заведены не во всѣхъ вѣдомствахъ.
Такъ какъ учрежденiе первой эмеритальной кассы послѣдовало въ морскомъ вѣдомствѣ 30 апрѣля 1858 года и она послужила прототипомъ для всѣхъ послѣдующихъ подобныхъ учрежденiй, то мы и намѣрены ознакомить съ нею читателей нѣсколько подробнѣе.
Эмеритальная пенсiонная касса морскаго вѣдомства есть учрежденiе, имѣющее свои собственные капиталы и доходы.
Капиталъ ея составился изъ пожертвованнаго морскимъ вѣдомствомъ 1 милл. р. изъ вычетовъ какъ постоянныхъ, такъ и случайныхъ, изъ содержанiя участвующихъ въ кассѣ, равно какъ съ процентовъ на капиталъ.
Размѣръ пенсiй обусловливается пенсiею причитающеюся изъ государственнаго казначейства и числомъ лѣтъ какъ платныхъ въ эмеритальную кассу, такъ и вообще всей службы.
Открывъ на этихъ главныхъ началахъ 1 января 1859 г. свои дѣйствiя, эмеритальная касса нашла возможнымъ имѣть къ 1868 г. капиталъ слишкомъ въ 7 милл. рублей сер.
На тѣхъ же почти основанiяхъ Высочайше утверждено было 25 iюня 1850 г. положенiе объ эмеритальной кассѣ военно–сухопутнаго вѣдомства, причемъ правительство нашло возможнымъ первоначально увеличить содержанiе военно–сухопутныхъ чиновъ, дабы сдѣлать для нихъ вычеты не отяготительными и кромѣ того пожертвовать 8.335,000 р., съ тѣмъ, чтобы дѣйствiя кассы открылись съ 1 января 1865 г. Открывъ въ данный срокъ свои дѣйствiя, эмеритальная касса военнаго вѣдомства къ 1868 г. владѣла уже капиталомъ въ 28.000,000 р. с.
Кромѣ того, такiя же эмеритальныя кассы образованы одновременно въ горномъ вѣдомствѣ и въ министерствѣ путей сообщенiя.
Ужe въ настоящее время эмеритальныя кассы отчасти восполняютъ пенсiи, выплачиваемыя изъ государственнаго казначейства, но можно съ увѣренностiю сказать, что въ недалекомъ будущемъ большая часть служащихъ будетъ получать изъ эмеритальныхъ кассъ пенсiи, равняющiяся пенсiямъ государственнаго казначейства; другими словами, каждый участникъ эмеритальной кассы будетъ получать пенсiю вдвое больше противъ назначенной пенсiоннымъ уставомъ.
Въ виду этихъ практически подтверждаемыхъ полезныхъ реультатовъ, приносимыхъ эмеритальными кассами, желательно было бы, чтобы дѣйствiя этихъ кассъ распространились на всѣхъ служащихъ, и такъ какъ чѣмъ болѣе участвующихъ въ каждой подобной кассѣ, тѣмъ скорѣе получаются удовлетворительные для пенсiонеровъ результаты, то еще лучше было бы, еслибы эмеритальныя кассы всѣхъ вѣдомствъ слились въ одну общую кассу: при такомъ соединенiи общая эмеритальная касса могла бы еще цѣлесообразнѣе проявить свои дѣйствiя, такъ какъ эмеритальныя пенсiи могли бы быть еще значительнѣе настоящихъ, уже потому только, что расходы на администрацiю кассъ значительно бы чрезъ это сократились къ выгодѣ пенсiонеровъ, участниковъ кассы.
Перейду теперь къ описанiю трудовъ Высочайше утвержденной коммиссiи, учрежденной съ цѣлью выработать новыя лучшiя начала для обезпеченiя пенсiями лицъ оставляющихъ государственную службу.
(Продолженiе будетъ).
_______